| 审计风暴尚欠监督力度 高官问责彰显法治威力 |
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| 作者：郭恒忠 来源：法制日报 编辑： 时间：2005-7-13 11:03:00 点击： |
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日前，审计长李金华在《2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中披露，国家审计署通过对38个中央部门预算执行情况的审计，查出各类违规问题金额高达90.6亿元，占审计资金总额的6%，一大批部门、单位和公司被公开点名。水利部在1999年审计时就因大量“挤占挪用专项资金”问题被曝光过，今年的审计报告又指出：截至2003年底，水利部及下属7个流域机构仍然滞留资金13.85亿元；国家发改委由于投资管理方面的问题已被5次点名；国家体育总局、国土资源部、卫生部等近10个部委都被再次点名。
有学者指出，审计公开，显示了国家新一代领导人加强民主和反腐败的决心和胆略，是对公民权利的有效伸张，捍卫了公民的知情权和保障了公民的监督权，对依法治国和依法执政起到了积极的推动作用。但是，国家审计只有监督的功能，没有问责的权力，缺乏相应强有力的督促整改制度和惩戒制度，审计风暴虽然年年刮，如水利部“屡审屡犯”、国家体育总局违规不改现象却依然存在。
法治政府就是责任政府
去年4月，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》提出，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。
中共中央党校政法部法学博士张丽娟说，说得通俗一些，法治政府在某种意义上就是责任政府。不仅政府要负有责任，政府的官员同样应负有相应的责任。对目前的审计而言，面对政府对人民的责任，面对政府与人民之间的“契约”义务，没有履行义务的官员，就应当承担相应的责任。这是问责制的责任政府题中的应有之义。
财政关系是宪政关系的核心问题之一，是因为政府是依靠税收而运作治理社会的。人民承担纳税义务的前提，是政府征税的合法性与政府用税的合理性。财政收入来源于纳税人，政府享有征税权力的同时，也隐性地承担着这样一个义务：政府将按照人民的意愿使用资金，以增进人民的福利。人民在承担交纳税款的同时，也享有着监督税款正确合理使用的权利。从契约角度看，对于从纳税人那里征收来的每一分钱，政府都须负起责任，使之被用于纳税人的代表所批准的用途中。这是一个责任政府对人民所应承担的根本责任，也是人民成立政府之后政府应当履行的契约义务。
然而，与此形成鲜明对照的是，对于构成一国宪政关系核心部分的财政关系，更明确讲，财政资金的使用问题，我们却没有能够从契约的角度来厘清其权利义务关系，使得该追究的责任不了了之。暴风骤雨般的审计带来了一定的内部整改措施，却没有带来相应的高官责任。对于犯罪分子，根据审计法的规定，被审计单位的财政收支、财务收支违反法律、行政法规，构成犯罪的，依法追究刑事责任。据称，去年的“审计风暴”过后，相关案件先后立案114起，已有57人被逮捕或被起诉，159人受到行政处分。但是，对于违法违规单位的领导负责人应当承担什么样的行政甚至政治责任，却鲜有下文。
我们应当理性看待审计的性质与作用。审计只是发现问题的途径，而不是解决问题的金钥匙。审计之后的问责，才是解决问题的药方。根据人民与政府之间的契约理论，问责制的基本原则是权责对等。在人民赋予政府权力的同时，政府也接过了责任。政府的责任对象是人民，而不能或者不肯正确履行责任的官员，其就不配再成为契约的当事人，也就没有资格再持有权力。对于审计报告所查处的问题，不仅要追究直接责任者的行政与刑事责任，部门主管的行政与政治责任也不应当豁免。
责任政府需要问责制度保障
问责制度是民主政治和法治的有机组成部分和体现，其性质乃是一种责任追究制度。健全的宪政民主政体是实现真正有效的问责制度的前提条件。同时，问责制也是有限政府和责任政府的正常结果。
问责受关注通常仅在政治人物(通常国家一级为部长以上官员，地方为当地竞选的胜者和它的组阁团队)的层面。普通公务员实际上是通过正常的行政和人事管理制度来进行问责，表现为内部的责任追究制度，因为公众不可能也没必要对大量的普通公务员的过失进行直接追究，而他们的上级自然要对此进行追究，否则将影响其施政的信誉和效力以及以后继续当选的可能性。
青年学者、法学博士邓智慧说，我国近年来官员问责制越来越成为一个热点话题，尤其是审计等有关领域和渠道暴露出问题后的责任追究受到人民群众的普遍关注。客观地看，这是我国建设社会主义民主政治和法治国家的一个积极进展，也是在传统的纪律监督和法律监督之外的又一项重要的制度创新课题。探讨建立中国特色的官员问责制，他认为需要重点考虑以下几个问题：
一是明确问责双方主体是谁以及相互之间的关系。当前突出的问题还有对公众问责性质的认识模糊，往往把问责制理解为自我纠错。其实，问责制的生命力和标准首先在于公众的认可。是否由被问责者自我纠错的决定权在公众一方而不是其他；而被问责者的提前主动自我纠错则另当别论，这取决于公众了解信息和做出反应的程度，以及被问责者的判断和决定。以审计所揭露出来的问题为例，审计结果在提交各级人大以后应有专门的机制(反映民意的)对该结果依法做出问责决定，而不能一概发回原被审计单位自查自纠。现实是人大现有机制并无关于问责的完善相关职责界定，而公众更是无法了解审计结果详情，也无法对人大的问责过程进行监督。
二是制定具体的问责(追究)程序。如果通过人民代表大会的机制来对官员问责，则需要在人民代表大会内建立相应的机构和制定详细具体的信息披露规定、官员自处和惩处的程序和实体法律规定等。目前散见于党纪政纪的有关规章制度有必要为此进行整合研究。
三是问责制除涉及法律问题外，实际上也是官场道德文化的重新构建。官员自处的方式、批准和执行程序以及后续机制(官员的退出机制也是十分重要的方面)等既需要明文规定，而在一定时期的运行后也将沉淀出新的官员文化和价值观，对整个社会都将带来潜移默化的影响，因此需要全社会公众的积极参与和支持。我国是否完成了由传统农业社会为主向现代公民社会的过渡，公众对官员问责制度的建立和完善无疑是一个很好的指标。所谓国家现代化，包括问责制在内的现代治理制度的建立是根本保证。
审计问责是责任政府建设的重要内容
高官问责，在这几年多见诸于报端，也不再是忌讳的话题。
2000年前后，中国重、特大安全事故进入多发期，严重影响到社会稳定和政府的声誉。出于杜绝恶性事故的需要，一些地方政府自发地出台了一些官员引咎辞职的规定。2001年，国务院《关于特大安全事故行政责任追究的规定》出台，其中提出，如果发生特大安全事故，相关省市的主要负责官员必须承担责任。对省部级高官的问责，时任陕西省省长程安东为第一人，起因是陕西一个月内连续发生3起特大事故，他被国务院处以行政记过处分。
“高官问责”如果说也刮了风暴的话，是始于2003年的非典时期，卫生部部长张文康、北京市市长孟学农“由于防治非典不力”被免职，嗣后，中石油总裁马富才、吉林市市长刚占标等因安全责任事故被免职，短短一年多的时间出现了中国政坛从未有的罢官浪潮，这不仅坚定人们对政治文明进程的信心，而且问责意识也深入了人心。去年7月1日正式开始实施的重庆市《政府部门行政首长问责暂行办法》，成为我国内地第一部高官问责的政府规章。随后，海南、浙江等地也陆续出台了相类似的规章制度。这也标志着高官问责开始从风暴变为法定制度。
我国研究“高官问责”理论问题的著名学者、中国人民大学行政管理学教授毛寿龙认为，高官问责对政府自身建设来说，是一个具有操作性意义的大事，它使得官本位的中国政府官员开始面临除政治斗争之外的责任约束。在实践中，高官责任制的实施，往往是政府应对民意对官员采取的措施
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