特稿：从制度层面堵住漏洞和隐患防治税收腐败

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特稿：从制度层面堵住漏洞和隐患防治税收腐败

作者：田湘波来源：瞭望编辑：时间：2006-11-21 15:27:00 点击：

有关专家指出：我国每年因腐败造成的损失至少有数千亿元，其中税收流失性腐败，是腐败造成经济损失的主要形式之一。税务部门发生的腐败与税务管理体制有一定的联系。如何从税务体制上防治腐败，是当务之急。

制度设计层面的缺失

>    税务部门腐败现象的发生，有各种各样的原因，其中税务管理体制的弊端是一个重要原因。从制度设计层面来看，主要有如下几个方面的缺失。

    税务机构设置不科学。

    我国现有的税务机构设置情况是世界上所独有的：在中央，国家税务总局是集管理国家税务与地方税务于一体。在地方，国税系统与地税系统机构是分设的。设在地方的国税部门，地方政府无权管，中央有权管，但却往往鞭长莫及。由于审计管辖权的划分，地方各级审计机关不能对地方各级国税系统实行审计，而审计署和各地特派办由于力量有限也不能对地方同级国税机关实行有效的监督。这样造成了两个后果：一是地方同级财政预算执行审计，收入来源、审计资料残缺不齐；二是留下了监督空档，容易滋长部门违纪和相互攀比，进而给地方同级财政预算执行审计的处理带来了难题。这种体制为少数腐败分子滥用职权提供了土壤。从1994年中国实行分税制以来，国税系统腐败大案要案的频频出现就证明了这一问题。河北省国税局原局长李真因受贿814万元被判处死刑；江西省国税局原局长滕国荣受贿12万多元，被判处有期徒刑7年；陕西省安康市国税局原局长李玉贵贪污受贿19万元，被判处有期徒刑12年；广西柳州市国税局原局长、党组书记杨立峰因贪污、挪用公款、玩忽职守、上千万元财产不能说明来源，被判处无期徒刑……这些案件往往涉案人多、面广、金额大，说明国税系统的贪污腐败问题不容忽视。

    从地方税务机关的体制来看，由于地方党政对其进行直接领导，所以行政权力介入执法过程，容易影响税收执法行为的公平公正。其一是政府权力的介入，多以指令性计划、会议纪要、挂牌保护等形式出现；其二是政府官员权力的介入，多以官员个人的名义明示或暗示；其三是系统内部管理人员权力的介入，多以直接或间接的形式。地方政府违规甚至违法干预，是实现依法治税面临的最大障碍。从我国查处的多起税收大案、要案来看，就有地方政府权力参与，国家公务人员与犯罪分子相互勾结、共同犯罪的特点。

    税法体系不健全。

    国家税收立法不健全，也给税务执法带来诸多问题。目前，由于我国现行的税收法律，只有一部程序法和两部实体法，至今没有《税收基本法》，其他都是以法规或规章的形式发布，不仅法律级次低，而且部分法规政策经常变化，使税收执法始终处于一种动荡多变的状态，大大削弱了税收的执法力度。严格意义上的税法，是指通过立法程序制定的税收法律，包括《税收征管法》、《个人所得税法》等。而在实际税收征收工作中，所依据的往往是那些大量存在的具体解释。具体指导税收征管工作的规定不够严谨，给执法人员的“灵活”解析留下了较大余地，从而为其创造了腐败的机会——没有人比公职人员本人更熟悉其职责范围内存在的制度缺陷。纳税人为了达到少缴或不缴税的目的，不惜采取请客送礼等不正当手段，而税务执法人员利用这些“制度缺陷”搞腐败几乎不需要承担什么“风险”。于是，大量的舞弊行为能够蒙混过关，同时亦助长了税务公务腐败之风。

    由于我国至今还没有《税收基本法》，各级政府及税务机关在税收管理中的权力与义务缺乏具体的法律规定，尤其是治税权力边界不清，超越权力和滥用权力的行为频频发生。税收决策没有明确的科学程序与权力制衡机制，使一些地方政府税收行为的“黑箱”操作成为可能。

    税务稽查无独立性。

    税务稽查，就是专门负责对纳税人的申报纳税情况进行审查，从中发现纳税人申报和纳税方面存在的问题。同时考核税款征收和管理的工作质量以及廉政、工作作风等情况。新的征管模式要求税务稽查实行选案、检查、审理和执行环节“四分离”。但目前由于税务稽查人员少（地方县局情况尤为突出），而工作范围又较大，从工作环节和人员上均分离不彻底，在实际运行中起不到互相监督、互相制约的作用，严格执法难以保证，在一定程度上为有法不依、有章不循、以税谋私等腐败现象的产生提供了条件。

    监督机制不健全。

    在各种类型的税收监督过程中，不同程度地存在着监督者与被监督者的关系尚未理顺的情况。

    管征权力集中、职责权限不明、监控不力、人事制度不健全等弊端仍不同程度地存在，特别是在税收管理的重要环节、重要部位，如增值税一般纳税人认定、减免缓缴税款审批、发票领购、定额核定、办理出口退税等，缺乏规范的管理和严格的监督。如按税收有关政策规定：对定期定额户如果经营收入所应纳税款超过其定额20%而企业没有申报的，就可以定为偷税。但如果选案部门不选，稽查部门未提出申请，就不能发现这个问题，造成国家税款流失。

    监督机制有内部监督和外部监督两个方面。从前者来看，税务机关内部各部门之间、各项工作之间相互监督制约的机制不健全，监督力度不够，权力行使的最终点和最高点监督制约不到位，难以形成良性循环监督的机制。从后者来看，人大、检察、法院、财政、审计、公民和舆论监督等在一定程度上尚未到位。

制度执行层面存在漏洞

    有关税务部门腐败现象的存在，与制度执行层面的一些漏洞也有着千丝万缕的联系。

    税收计划考核体制的缺陷。

    目前，我国税务系统进行政绩、人事等考核时，引用税收计划是否足额、超额完成来作为主要的考核指标，从而削弱了税收计划的真正作用。在现行税收计划的制定尚欠合理，执法监察不力的情况下，这一考核方法的采用，不仅导致税收大量流失和腐败的产生，还导致国家运用税收政策调节经济职能的弱化。

    从当年计划的制定方法看，我国目前税收计划采用的是基数法，而并非零基预算，即税收计划分配额=基数×系数+(－)特殊因素。基数为基期年1月～10月实际收入加11、12两月的预计数得出；系数只是粗略地考虑各地经济税源情况，再人为地划分为几个档次；其他特殊因素由于种种限制也难以考虑全面。每年国家税收是计划加增长的模式，每年向国家交纳税款，按照上年的计划加上一定的增长比例。税收计划的制定者是税务部门。一旦确定税收计划，就使计划成为下年度的征收任务，所以，税务部门在主观上必然希望计划任务越轻越好。反映到其在制定计划时，则是想方设法降低计划任务，以便于自身下年度任务的完成。

    税收计划原本要体现对税收工作的指导性和参考性，而现在同时把它作为考核指标，税收计划的实现与否，直接关系到税务干部的年度考核、职务的升降和奖金的发放，所以税务部门在制定税收计划时慎之又慎，组织税收收入，入库尽量往后移，以降低预算基数。在与上级税收计划任务的分配上讨价还价，计划就低不就高。因此，税收计划的实现存在很大的回旋余地。尤其是实行分级财政体制后，市、县、乡三级对税收收入任务的逐级考核力度逐年加大，有的甚至以保稳定保平衡为由不惜层层加码。这就容易形成税源形势好，税务机关要适当控制当年税收增长的幅度，不想收，不严查，以便为下年组织收入打一个好的基础。一旦税源形势不好，税务机关就要接受各级政府的领导督查，千方百计组织收入，有时出现人为的虚收探收现象。不少税务部门为了完成税收任务，采取“变通”手段“拉税”或“引税”，把本不属于本所管辖的税款通过各种途径拉到本所来交，给拉税人提成。这使得一些税务人员借机以税谋贿，以税谋利。

    由于税收收入计划的不合理性，区域与区域之间税源变化的差异性，各级政府对税收

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