| 《政府信息公开条例》5月1日实施 几多难题待解 |
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| 作者：柴春元 来源：检察日报 编辑： 时间：2008-4-29 9:58:00 点击： |
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实施阳光法案，几多难题待解
专家谈《政府信息公开条例》实施后可能面临的问题及对策：
◇政府信息公开应遵循“公开为原则，保密为例外”的要求。
◇《条例》关于公民申请公开信息的制度设计体现了服务、便民、人本、民主的精神。
◇政府信息公开应妥善处理公民知情权与隐私权的关系。
◇政府信息公开有助于保证媒体获得政府信息的一致性、准确性。
◇公民可以通过行政复议或行政诉讼维护自身权益。
经过一年的准备，《政府信息公开条例》将于５月１日起施行。伴随着这部中国特色的“阳光法案”的实施，我国行政机关的工作将产生哪些深刻变化？公民应如何去有效主张、利用和救济自己的知情权？《条例》的实施中将面临哪些新的难题？有关部门可能采取哪些措施去解决这些新难题？本报记者就此采访了有关专家。
我国行政公开法制建设的里程碑
几年前，中央电视台曾报道过这样一个事例：在某地一个县粮食局的行政执法中，竟然仍以“文化大革命”期间革命委员会出台的“红头文件”作为行政收费依据乱收费，造成加重农民负担的严重后果。其中的关键是该“红头文件”并未面向社会公开，不仅作为行政收费对象的当地农民不知晓，就连该行政机关的一般执法人员也不知晓。
上述事例在现实生活中不时发生、影响恶劣，也是易滋生腐败的重要因素。因此，行政管理和行政法制改革就必然提出行政公开特别是政府信息公开的要求。曾参与了《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）起草工作的中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长莫于川教授认为，《条例》的颁行对我国行政公开法制建设具有里程碑式意义：一是使行政公开有了全国性的较高位阶的法律依据；二是为公民的知情权提供了法律保障；三是为构建阳光政府提供了重要基础，能够增加行政过程的透明度，有助于克服暗箱操作、滥用裁量权和行政不作为导致的腐败现象。
政府信息的公开和保密如何把握
《条例》第六条规定：“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。”同时又规定，在信息公开前，行政机关应对拟公开的政府信息进行保密审查。《条例》实施后，行政机关应如何确定信息公开与保密的界限呢？如何防止政府以保密为借口而不履行政府信息公开的义务？
北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授认为，在实践中，正确确定公开和保密的界限可能需要根据不同情况适用不同的规则：其一，法律、法规对某一信息有明确的公开或保密规定，在这种情况下，除非当事人申请有权机关确认相应法律违宪和确认相应法规违法，相应信息则必须公开或保密；其二，法律法规对某一信息没有公开或保密的规定，在这种情况下，除非行政机关有证据证明，该信息公开会危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，否则相应信息必须公开；其三，法律法规对某一信息有保密规定，但保密的范围、条件或对象不明确，相应信息是否能在某些范围内、在某种条件下向某些对象公开则应取决于相应法律法规制定机关（而非信息保有机关）对法条的解释和法院以往对相应案件的判例。有关政府部门如果不是根据以上三种不同情况决定相应信息公开或保密，而是以保密为借口不履行政府信息公开义务，那么，行政相对人就可以根据《条例》第三十三条进行举报或申请复议、提起诉讼。有权机关就可以根据《条例》第三十四、三十五条对之给予行政处分或追究其他法律责任。
莫于川则认为，为了防止一些政府部门以保密审查机制为托词，不履行政府信息公开的义务，《条例》的多个条款作了列举式的明确要求，这有助于保证政府信息公开的准确和及时，也有助于处理政府信息公开和保密的关系。同时，他还认为，为防止“例外”范围扩大化，应制定配套的具体制度办法，将《条例》规定的内容再作适当细化，使行政机关有可操作依据。当然，对这些规定的解释必须与《条例》的基本精神和立法目的保持一致，且遵循“公开是原则，保密是例外”的行政公开法治的要求。所谓“例外”，必须有法律、法规的明确、具体规定，以及层次很高的国家有关规定，并由司法最终解决有关争议。
公民如何申请获取信息
依法公开政府信息是各级行政机关的一项重要职责和基本义务。《条例》将政府信息公开分为主动公开和被动公开（依申请公开）两大类。《条例》实施后，公民可以依法申请有关部门提供相关信息。那么，公民在进行这种申请的活动中可能遇到哪些难题？又该如何应对呢？
姜明安认为，由于观念、体制和政府信息公开内外部环境等的限制，在《条例》实施初期，公民申请公开政府信息可能会遇到各种困难。例如，很多人可能不知道哪些政府信息可申请公开和向谁申请公开。对此，需要行政机关抓紧编制和公布《政府信息公开指南》和《政府信息公开目录》，并向公民作广泛的宣传。再如，某些行政机关可能以某种借口，如相应政府信息公开会危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定等，拒绝向公民公开依法应予公开的政府信息。对此，需要对行政机关公职人员进行全面培训，使之提高对政府信息公开意义的认识，同时，应通过行政复议和行政诉讼的案例，逐步明确国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定要求政府信息保密的限度。还有，某些行政机关可能以相应政府信息涉及第三方商业秘密、个人隐私，需征求第三方意见为借口，拒绝向申请人提供并非真正涉及商业秘密、个人隐私的政府信息。对此，需要通过立法解释或司法解释对政府信息涉商业秘密、个人隐私的情形予以更具体的界定，同时，应通过行政复议和行政诉讼加强对第三方意见的审查，保证申请人与第三方利益的平衡。至于行政机关征求第三方意见的时限，《条例》第二十三条虽然没有明确规定，但该条应受《条例》第二十四条的限制，即整个申请答复时限为１５个工作日，如需延长，延长期限最长不得超过１５个工作日。
莫于川说，《条例》第三章第二十条到第二十八条共９个条款，规定了与申请公开有关的程序制度，其中的灵活申请形式（第二十条）、四种告知义务、可分割提供办法、征求意见和强制公开机制、当场答复和限期答复制度、政府信息更正制度、政府信息提供方式的申请人选择机制、优惠费用制度和困难帮助制度等，都非常具体、可行、有效，其中的１５个工作日限期答复制度在当今世界上是最短的，体现了服务、便民、人本、民主的精神。《条例》规定的征求第三方意见的机制是必要的，有助于避免产生对第三方的侵权伤害，如果申请人认为行政机关是以此为借口侵犯了自己的权利，可以根据《条例》第三十三条的规定，通过举报查处（信访制度也有此作用）、行政复议或行政诉讼的方式来维护权利；申请人还可以按照《条例》第二十九条的规定，通过参加社会评议制度实践来督促有关行政机关依法履行政府信息公开义务。
知情权和隐私权矛盾如何处理
在绝大多数情况下，公民的知情权和隐私权是统一的，不会发生矛盾和冲突。因为知情权是对政府信息的知情，隐私权是对私人信息的保密。但是，某些私人信息有时与公共利益或他人权益的保障和实现有关，第三方的知情权与当事人的隐私权会发生矛盾和冲突。如果政府信息涉及商业秘密、个人隐私，而政府以公共利益为借口公开，如何界定“公共利益”的理由是否成立？隐私权当事人能否提出异议？如果因公开而损害了个人利益，如何得到补偿？
姜明安认为，在这种情况下，根据现代公法原理，应依尊重个人尊严原则及平衡原则、比例原则解决相应矛盾和冲突。首先，对涉及隐私权的政府信息的公布，一般应征得隐私权当事人的同意，其不同意则不得公开。其次，根据平衡原则，在申请
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