10月29日下午,北京大学中国经济研究中心举行的第三季度经济观察报告会上,该中心平新乔教授抛出的一份报告,颠覆了地方政府财权、事权不对称的论调。
这份名为<中国地方财政支出规模的膨胀趋势与公共管理成本>报告指出,2004年地方政府的可支配财力就已达到3万亿,已占到GDP的19%,地方政府有足够的财力进行公共事业的支出。
报告认为,地方财权是有界定不清的地方,但经过10年的博弈,地方政府早就学会了调整与适应,并使地方财力(地方政府规模)无论从绝对量还是从相对量上都大大膨胀了。
由此,平新乔评价说,"地方政府总体说来没有’哭穷’的理由。问题在于,地方政府该有的财政收入没有拿到,不该有的财政收入可能自己悄悄发展起来了;该花的钱没有花,而不该由地方政府花的钱却大笔花出去了。"
地方政府每年可支配收入超过3万亿
1994年,中国开始实行分税制财政管理体制改革。这项改革一方面将国家税收和地方税收分开;另一方面,明确中央政府和地方政府各自的职责范围,中央政府主要承担国防、外交、中央统管的基本建设投资等全国性公共事务,地方政府则负责本地行政管理、公共安全、基本建设、城市维护和建设、文化教育卫生等地方性公共事务。
根据发改委经济研究所王小广的研究,1994年至2005年期间,中央财政收入占全国财政总收入的比重平均为52%,地方各级政府平均为48%,而同时期中央所承担的事权平均在30%左右,地方则达到70%左右。所以,通常认为,地方各级政府在财权逐步减少的总体趋势下,事权并没有相应减少,出现了严重不对称。
但是,中央财政收入上升过快,地方财政缺钱的说法,现在看来严重不实。这是因为过去计算的地方政府收入,没有考虑预算外的合法小金库。
所谓地方政府小金库,是指卖地,以及以行政性收费为主的收入。根据报告计算,上述两项的预算外收入,在2004年就分别达到6150亿元、4323亿元。再加上中央转移给地方的收入8000亿元(估算),以及预算内的财政收入11893.37亿元,2004年全年地方政府的可支配总财力达到30367亿元,占到当年GDP总量的22%。如果考虑普查调整后的GDP总量,也占到19%。
由此,平新乔得出结论,"地方政府控制的经济资源不但在绝对量上增加了,而且在相对量上也大大增加了。地方政府在目前中国财政资源格局中并不处于’弱势’。我们并不否认不少地区尤其是一些农业产区的县、乡政府财政状态窘迫的事实,但从以上结果看,中国地方政府总体说来没有’哭穷’的理由。"
而且,地方政府的可支配财力仍然在疯长。据平新乔预计,今年地方政府仅卖地收入,有望突破1万亿元。而从区域来看,各地更是生财有道,各显神通。
报告调研发现,2004年全国各级地方政府共征地1612.6平方公里,其中东部的广东、山东、江苏,中部的湖南是征用土地最多的省份,四个省所征用的土地,相当于当年全国的一半左右。而当年,江苏、浙江、湖南三省政府的土地收入达到3258亿元,接近于全国"政府出售土地收入"的一半。
"事权"、"财权"本身配置不当
不过,地方政府收入的狂涨,尤其是预算外的合法小金库的膨胀,并不意味着其打算用于教育、医疗、就业,以及社会保障体系等公共产品的建设。
相反,大量的预算外收入被用于行政开销,修高速公路,以及城市基础设施建设等。
报告显示,2004年全国地方政府预算外财政收入,即行政事业收费、政府基金收入就有4699.18亿元,这之中的3133.8亿元就直接作为"行政事业支出"而花掉了。而全国行政开支中,56%是通过"预算外"方式花出去,在地方政府的行政开支中,58.9%是通过"预算外"方式花掉的。
平新乔发现,行政开支上升过快,尤其是地方政府行政开支过大,上升过快,"恰恰是借助于’预算外’这种较为’软’的预算约束条件而实现的。"由此,他强调,"要管能耗,更应管人耗。"
报告尖锐地指出,不能脱离基本的国力(GDP水平)、人民的承受力(人均财政开支)与总体财力(全部财政支出量)来谈地方政府的财政规模。在目前中国的经济水平下,如果地方政府财政支出已往占到本地GDP的21%-22%,如果人均财政支出的省均值已经在过去10年中上升了3.7倍,如果全部预算内支出的3/4是由地方政府花掉的,如果地方政府还有1万多亿元预算外收入和土地财政收入,那么,还讲地方政府"事权与财权不对称",还努力要中央多转移一些资源给地方,还强调地方政府财权不够,这至少是超越了客观可行性。
平新乔认为,上述算的账显示,问题可能主要在于"事权"、"财权"本身的配置不当,才造成当前中国地方政府的财政规模膨胀与公共品提供不足的现象并存。
·链接·
平新乔<中国地方政府支出规模的膨胀趋势与公共管理成本>部分观点:
尽管在1994年分税制之后,地方政府的预算内财政收入占全部预算收入的比率下降了,但如看支出结构,从1994年以来,地方政府预算内支出占全部预算内财政支出的比重一直在70%左右,2003年为69.9%,2004年为72.3%,2005年为74.1%。即差不多有四分之三的预算内资金是由地方政府支配的。
按国家统计口径的地方预算内与预算外公共支出占当地GDP的比重,从在1994-2003年这10年中从15.6%上升至21.0%。共上升了5.4个百分点。进入2000年以后,这个比重一直在21%-22%之间。
公共支出占当地GDP比重高的省份大都集中在西部不发达地区。如西藏(1994年该比率就达67.6%),2001年以来一直在76%与85%之间,云南、甘肃、内蒙古、青海等省、区;反之,越是发达地区,公共支出占当地GDP比重反而是低的,其中,江苏与山东两省该比重在10年中只从7.8%上升至10%和11.%。山东省的"公共支出/GDP"比率从2000年以来一直是全国最低的,只相当于全国平均数的一半左右。 |
